第  16  期
（总 37 期）

浅析城管执法文书几种送达方式的法律效力

    在我国的法律法规中，关于送达的最基本的规定是由《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）作出的，从《民事诉讼法》第七章第二节中可以归纳出送达的方式共有六种：直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达和公告送达。其他法律法规对文书的送达有特殊规定的，依规定；没有规定的，依《民事诉讼法》。鉴于此，本文拟根据《民事诉讼法》的相关规定，结合城管执法的具体实践，简要分析一下城管执法文书的几种送达方式的法律效力。
    一、城管执法文书送达的概念、依据及内容
    城管执法机关依照法定的程序和方式，将执法文书送交当事人的行为，称为执法文书的送达。执法文书的送达是行政执法过程中不可或缺的一个重要环节，执法文书一经送达，便产生一定的法律效力。在城管行政执法方面的法律法规中，很少有关于文书送达的专门规定，实践中执法文书的送达都是按照民事诉讼的文书送达程序来执行的。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条就规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”由此可见，《民事诉讼法》中规定的六种送达方式均适用于城管执法文书的送达。
    在城管执法过程中，常用的需要送达的文书主要有：《责令限期改正通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《陈述申辩权利告知书》、《听证权利告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行告知书》、《强制执行决定书》等等。由于各类执法文书涉及当事人的实体权利或程序权利，所以法律规定必须将执法文书送达给当事人后才能产生一定的法律后果。一般情况下，表明当事人已接受了送达的根据便是送达回证。它不仅能证明行政机关是否履行了职责，完成了送达任务，还能够证明当事人是否行使了权利，履行了行政义务以及是否耽误了法律规定的期间，所以送达回证在送达中是必不可少的。
    二、城管执法文书送达的方式、法律效力及应注意的问题
    （一）直接送达
    城管执法人员将执法文书直接交给当事人的送达方式为直接送达。直接送达是最基本的送达方式，凡是能够直接送达的，都应当尽可能的采用直接送达的方式，因为直接送达的方式不仅所需时间短，便于提高行政机关的工作效率，而且可靠性强，今后一旦产生诉讼可作为最具有证明力的证据。直接送达应以把执法文书交给当事人本人并在送达回证上签字为原则，但以下情况也属于直接送达：
    1、当事人是公民的，本人签收是直接送达，本人不在交其同住的成年家属签收的，也是直接送达。
    2、当事人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收。
    3、当事人有代理人的，行政机关可以向当事人送达，也可以向其代理人送达。
    4、当事人已向行政机关指定代收人的，送交代收人签收。
    在送达回证上签收的日期以当事人或与当事人同住的成年家属、法人或其他组织的负责收件的人、代理人或代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。
    在执法实践中，有些执法队员对送达工作不够重视，有的把文书交给未经当事人委托或指定的单位和个人签收，有的把文书让相互有利害关系的一方转交给另一方等，不仅造成送达拖延，或不能确定文书是否送达，有时还加大当事人之间的相互对立情绪，无谓的增加执法工作的难度，这些问题应引起注意。
    （二）留置送达
    留置送达是指当事人或者他的同住的成年家属拒绝签收向其送达的执法文书时，行政机关执法人员依法将文书留在当事人住所的送达方式。
    留置送达是针对直接送达遇到的特殊情况而制定的一种具有一定强制性的送达方式，与直接送达具有同等的法律效力。采用这种方式的前提是当事人或与其同住的成年家属拒绝签收执法文书时，按照民事诉讼法第79条“送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留在受送达人的住所，即视为送达”。需注意的是，适用留置送达必须同时具备以下几个条件：1、必须是将文书送达到当事人的住所；2、当事人或其同住的成年家属拒绝接收执法文书；3、必须邀请当事人所在的基层组织或者所在单位的代表在场；4、必须是在当事人或与其同住的成年家属在场的情况下把执法文书留在其住所。在执法实践中，在当事人或者他同住的成年家属、见证人不在现场的情况下，执法人员简单的把执法文书贴在当事人门口，虽送达过程以录象等形式取证，也是不符合法定程序和证据规则的。
    留置送达不仅适用于对公民送达，也适用于对法人或者其他组织的送达。送达人向法人或者其他组织送达执法文书，“应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或盖章，拒绝签收或盖章的，适用留置送达”。
    适用留置送达时，应首先向当事人说明不签收执法文书不影响送达的法律效力，尽量让当事人签收。拒不签收的，待街道办事处、城市居委会的代表，乡镇党组织、村民委员会代表，或者当事人所在机关、企事业单位的代表到场后，送达人应如实向他们说明执法文书的内容、受送达人拒收的情况以及留置的根据和法律后果等，在送达回证上记明当事人拒收的原因、理由和送达日期，由送达人、在场的见证人签名或盖章，把执法文书留在受送达人住所即视为送达。但在实践中，有时会遇到这种情况，由于个别当事人蛮不讲理，或者被邀请到场的人受到威胁，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿或不敢在送达回证上签字或者盖章，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第82条之规定，未签字、盖章不影响留置送达的效力，送达人只需将邀请什么人到场，为什么不愿签名或盖章的原因在送达回证上记明，把执法文书留在当事人住所，即视为送达。
    需要强调的是，公证送达作为留置送达的一种，因其法律效力强，证明作用高而被许多执法机关经常采用。送达人在公证人员的陪同下，将整个送达过程及需送达的文书一并进行公证，并形成公证书。一旦产生复议或诉讼时，公证书就可以作为一项具有较强证明力的证据而被复议机关或法院采纳。
    （三）委托送达和邮寄送达
    委托送达是指城管执法机关直接送达执法文书有困难，委托有关执法机关代为交给受送达人的送达方式。委托其他执法机关代为送达的，委托单位应当出具委托函，并附需要送达的执法文书和送达回证，以受送达人在送达回证上签收的日期为送达日期。
    邮寄送达是指城管执法机关直接送达执法文书有困难，通过邮局将执法文书用挂号邮寄给受送达人的送达方式。邮寄送达应当附有送达回证。挂号信回执上注明的收件日期与送达回证注明的收件日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。
    根据《民事诉讼法》的规定，适用委托送达和邮寄送达的前提都是执法机关直接送达执法文书确有困难，如当事人居住在外省、外市等情形。在城管执法工作中，每个执法单位严格划分执法区域，不能超越规定的行政区域执法，所以，这两种送达方式很少用到。但对于当事人拒绝签收文书而采用其他方式送达有困难时，可以采用邮寄送达的方式，将执法文书用挂号信邮寄给当事人，当事人将挂号信签收后，邮局的回执单即可以作为送达凭证。
    （四）转交送达
    转交送达是由执法机关将执法文书交受送达人所在单位代收后转交给受送达人的送达方式。
    转交送达是在不便直接送达时采用的一种送达方式。根据《民事诉讼法》第八十一条、第八十二条规定，转交送达主要适用以下三种情形：
    （一）受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交；
    （二）受送达人被监禁的，通过其所在监所或者劳动改造单位转交；
    （三）受送达人被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。
    代为转交的机关、单位收到执法文书后，必须立即交受送达人签收，以在送达回证上的签收日期，为送达日期。
    通过以上规定可以看出，转交送达是针对三类特殊群体而规定的一种特定的送达方式，对于其他情况的当事人是不适用的。有的执法队员因为没有弄明白转交送达的适用范围而出现滥用的现象，比如在向某个店铺经营者下达执法文书而该经营者拒绝接受或者该店铺没有营业时，将执法文书送达到隔壁的店铺，由隔壁店铺的经营者签收并转交，这样的转交送达是错误的，没有法律效力。
    （五）公告送达
    公告送达是指执法机关以登报、张贴公告等方式告知受送达人执法文书的内容或通知其到执法机关领取文书的一种送达方式。
    一般而言，行政机关将执法文书直接或间接地交给受送达人，送达始发生法律效力。但在有些情况下，执法机关无论通过哪种方式，何种渠道，都无法将诉讼文书送交受送达人。这时，如果囿于通常的送达方式，势必造成执法拖延，也给那些故意逃避义务的人造成了可乘之机。因此，需要设计一种推定送达方式，既将执法文书通过一定方式公示于众，经过合理期限，即视为受送达人已知晓送达内容，而不问事实上知道与否。这对于保证执法工作顺利进行及维护当事人的合法权益，都非常有必要。
    公告送达是一种推定送达，所以，执法机关必须严格按照法定程序进行。有下列情况之一的，才能适用公告送达： 一是受送达人下落不明。所谓下落不明，是指受送达人现在何处无从知晓。二是采用直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达等五种送达方式均无法送达的。不符合这两种情况，就不得采取公告送达方法。由此可见，公告送达是一种不得已而为之的送达方式，它是为解决用其他方式均无法送达执法文书，而不送达某一项执法工作就无法开始或无法结束这一矛盾而设计的。
    公告送达可根据案件的情节，当事人的具体情况采用不同的公告方式，对公告送达方式有特殊要求的，应按照要求的方式进行公告；没有特殊要求的，可以在执法机关的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。无论采取哪种公告方式，都应当向受送达人说明文书的内容。执法机关发出公告后，须保管好应送达的执法文书，以备受送达人随时领取。自从公告、张贴、刊登之日起，满60日即视为送达。执法机关应当在案卷内记明公告送达原因和公告经过记录入卷备查。
    以上是对六种送达方式的法律效力的浅要分析，在城管执法工作实践中，可视情况灵活选用。

（作者单位：潍坊市城市管理行政执法局寒亭分局）