（增刊）

编者按：
　　本期内容是市局在全市城管执法机构案卷评审中发现的一些问题和不足，我们认为，对这些问题如果引不起各级的足够重视并在较短的时间内予以纠正，将直接影响城管执法队伍的形象，影响依法行政的有效实施。为此，特将“全市城管执法机构规范执法案卷工作会议”上的讲评稿整理后，以增刊的形式予以刊发，希望起到借鉴和指导作用。

规范案卷制作　提高执法水平
潍坊市城市管理行政执法局执法督查科

    为进一步规范城管执法行为、完善执法程序、提高文书制作水平，市局于二○○四年年底在全市城管执法系统内组织进行了优秀执法案卷评选。通过对46份案卷的评审，我们认为，除少部分案卷能够严格按照《潍坊市城市管理行政执法案卷制作与管理规定》的要求认真制作、规范装订外，大部分案卷的制作不够严整规范，存在这样或那样的一些问题。本文结合这次评审，就案卷中发现的问题进行点评，供大家参考。
    一、执法程序方面存在的问题
    在城管执法活动中，执法程序一直是强调最多、要求最严的一个问题。从各单位报送的执法案卷情况来看，执法程序仍存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
    （一）执法过程中一人执法。法律明文规定，执法人员在执法过程中必须要二人以上。但从报送案卷的记录情况来看，个别单位的调查笔录中询问人和记录人是一个人，明显不符合法律的规定和要求。出现这个问题也许是由于执法人员疏忽大意造成的，但不管什么原因，在执法案卷中出现这种情况都是绝不允许的。从自我保护的角度来说，执法过程中一人执法或案卷中的记载只有一名执法人员，一旦出现问题，将得不到法律的支持。
    （二）未履行告知义务。在做出与当事人利益相关的决定前，不告知当事人相应的权利，如陈述申辩权、听证权等，这是违背行政处罚法基本原则的。有处罚必有救济，是行政处罚法的一项基本原则，但在个别案卷中，没有这方面的记录。这反映出个别单位的执法人员，在执法活动中工作态度不严谨，严格依法办事、按程序执法的意识树得不牢，对当事人只进行处罚，而没有给当事人充分说明自己理由的权利和机会。
    （三）执法文书无当事人签字或盖章认可。这里有二种可能性，一是当事人不配合，拒不签字；二是忘记了让当事人签字。如果是当事人不配合，拒不签字，应该请见证人签字或进行全过程录像取证；如果是执法人员疏忽大意，忘记了让当事人签字盖章，这就不应该了，因为一旦当事人事后否认，对当时的调查陈述全部推翻，就可能给执法工作造成很大的被动。
    （四）执法文书无送达回证。我国法律规定的生效方式是送达生效，也就是说给当事人下达的文书，必须在当事人收到后，才具有法律效力。送达回证是当事人收到的证明，没有送达回证就等于没有送达到当事人手中，这个文书就不具备法律效力。
    （五）证据保存物品不返还。证据保存是保障当事人接收询问和处理的有效措施，但在运用时必须要注意法律规定的期限。对证据保存的物品7天内必须要做出处理决定，不能借证据保存之名行没收物品之实。如果确要没收物品，也要按照法律规定做出相应的处罚决定。
    （六）见证人是本单位工作人员。见证人必须是与双方没有厉害关系的第三人，用本单位工作人员作见证人根本没有意义。
    （七）内部审批流转程序还不够规范。从报送的执法案卷来看，内部审批流转程序还不够规范。有的单位内部没有建立系统的案件审批流转程序，对发现的违法案件不能做到按级上报、逐级审批，而是各行其是，人人都可以做出处罚决定，甚至有的出现了领导签字用盖章的形式代替。这既是领导对自己不负责任，也是对单位不负责任的表现，因为一旦发生问题，造成的后果将无法弥补。
    二、文书内容填写方面存在的不足
    （一）处罚决定书中针对当事人违法行为所产生的法律后果及应承担的责任，在具体引用法律依据时不够准确。处罚决定书中载明的基本内容包括案件的基本情况、适用的具体法律法规条款以及处罚内容这三大项。这三项内容在填写时要全面、准确，甚至要逐字逐句的去 “抠”。1、填写案件基本情况时，要详细填写案件的具体时间、具体地点、违法事实、违法情节、严重程度等内容；2、处罚依据部分，对当事人的违法行为违反了哪部法律法规，应依据哪部法律法规进行处罚要写清楚，而且要具体到哪一条、哪一款、哪一项、哪一目；3、填写处罚内容时应该将法律规定的单处、并处、可以、应当等情形仔细区分，要对其实施什么样的处罚表述清楚。以违法建设案件为例（属可以改正的），案件基本情况部分应这样填写：×××（单位或个人）于××年×月×日至××年×月×日期间，未经批准擅自在××××（具体地点）建设××（平房或楼房）房××间，××平方米的行为。这是针对已经完工的，如果是尚未完工的，在时间处应该这样填写：从××年×月×日开始；填写适用法律法规条款部分：违反了《中华人民共和国城市规划法》第××条的规定，依据《山东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第××条的规定对其实施处罚；处罚内容部分应该填写：限××年×月×日前或×日内补办或完善相关审批手续，并处罚款××元。这里要注意有一个前置条件，就是必须要求当事人限期补办或完善相关审批手续并处以罚款。有些单位在执法过程中对这个问题没有引起足够重视，只对当事人处以罚款了事，没有要求当事人补办相关手续，这很容易引发一系列的后续问题。再就是违法建设案件中，罚款和拆除不能同时并用。从报送的案卷中发现，个别单位对违法建设案件实施既拆除又罚款的处罚，这是不符合法律规定的。
    （二）调查笔录不符合法律规定。有些单位因为内部审批程序不完善，一般程序案件的处罚决定权在执法人员手中，结果在调查笔录中出现了“你的行为违反了法律规定，需要对你罚款××元”的记录，这是不符合法律规定的；另外，调查笔录、责令改正和处罚的内容不符。有的单位在调查笔录中明明对A事作了调查，在责令限期改正通知书中却要求当事人对B行为进行改正，而处罚决定书中又对当事人的C行为进行了处罚，前后衔接不起来。
    （三）勘验笔录表现力不够。勘验笔录是证明当事人违法行为的基本证据之一，主要包括文字描述和附图两部分。文字描述是对勘验现场情况进行简要说明；附图是为了直观的表明标的物的外部特征、地理位置以及与参照物的关系而制作的平面图示，是对文字描述的进一步细化。从报送的执法文书来看，很多单位制作的附图内容表现力不够，有的甚至没有附图或者是简单几笔画个草图，既不规范也不美观。
    （四）责令限期改正通知书的填写不完整。这里主要指的是改正内容和改正时间，改正内容部分应给当事人明确怎样改正、改到什么程度，不能仅填“限期改正”四个字。若不注明对当事人科以的义务，也就不存在后面的逾期不履行其后果及相应的法律责任由谁承担的问题了。再就是内容填写的合理性问题，例如对某些“可以”处罚的案件，责令当事人于3月12日前改正，却在3月10日就向当事人下达了处罚决定书，这里就存在一个合理性的问题。
    （五）立案审批表和案件审批表填写内容不当。立案审批表中容易出现的问题主要集中在“案由”和“简要案情和立案依据”两部分中。立案审批表是发现涉嫌违法行为后，调查取证前制作的，此时还没有对当事人进行进一步的调查取证，因此在“案由”处填写×××案就行；“立案依据”应该表明发现当事人的行为违反了什么就依据什么来立案，还没有到对当事人进行处罚的阶段。也就是说，在没有对当事人进行调查前，就不能确定对当事人如何进行处理。比如有的单位在填写“立案依据”时，直接填上了“建议罚款××元”、“建议拆除”等是不正确的。案件审批表中的问题主要集中在处罚建议上，有的单位从案件调查人员到审核人员的处罚建议都是“依法处理”，没有具体的处罚种类和数额。
    三、制作城管执法案卷的几点要求
    1、城管执法案卷要遵循材料形成规律，保持案卷内文件材料的系统联系，并要便于利用和保管。制作城管执法案卷要遵循材料形成的规律，其基本原则是：以时间为顺序，结论性材料在前，依据性材料在后；答复在前，申请在后；正件在前，副件在后。
    2、要保证案卷材料的齐全完整。案卷的制作要一案一卷，可分为正卷和副卷，也可全部装订为一卷。一般程序行政处罚案卷的基本内容包括：案卷封面，案卷材料目录（统一用微机打印），处罚决定书或强制执行决定书，立案审批表（可放入副卷），相关证据材料，责令停止违法行为通知书，责令限期改正通知书，案件审批表（可放入副卷），陈述、申辩权利告知书，强制执行现场记录，送达回证（可放入副卷），其他有关材料（如限期履行通知书、强制执行申请书等），结案登记表（可放入副卷）。另外，还有经过听证的案卷、复议的案卷，其基本内容可参考《潍坊市城市管理行政执法案卷制作与管理规定》。
    3、案卷内的材料必须准确反映执法活动的真实内容。案卷反映的内容必须客观真实，这是制作城管执法案卷必须坚持的一条基本原则。在填写有关材料时，要实事求是，不能推理演绎，更不能主观臆造。
    4、案卷材料的制作和书写材料必须益于保存。一般案卷的保管期限为五年，特殊和重大案件的案卷要长期保存。因此在选用案卷制作材料和书写工具时，要充分考虑其耐久性（纸张一般选用质地优良、不易折断破裂的A4纸，书写最好使用碳素墨水或墨汁用钢笔或毛笔书写）。对出现页面残缺、破损的案卷，应及时修补整齐。

（作者单位：潍坊市城市管理行政执法局）