2002年8月22日国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，从此共和国的词典上或许多了一个专用名词“城管”。集城市7项处罚权于一身的城管,集中权力的同时,也集中了所有的矛盾，往日对市容执法的责难、规划执法的谩骂、绿化处罚的抗法等统统集中到了城管执法身上。

近几年来，城管执法一直处于社会舆论的焦点，深圳城管的扒裤事件、郑州城管殴打大学生事件、北京城管海淀分队副队长李志强被小贩崔英杰刺死事件，无不引起社会的关注、无不成为当时舆论的焦点。今年1月7日，湖北省天门市发生的震惊全国的“城管打死人”事件，使一直处于风口浪尖上的“城管执法”，再次陷入尴尬的境地。一时间，严惩天门城管肇事者的呼声，竟演变成了城管系统的存废之争。

一时间，城管执法工作近乎走入了死胡同，智者见智、仁者见仁，取消城管回归原来体制的呼声不断，城管真的无路可走了吗？

潍坊探索了城市管理执法的新模式。潍坊市城管执法局董局长认为造成目前城管执法被动局面的原因有好多，譬如我们对市容秩序的要求超出了目前社会的发展水平、对弱势群体的疏导措施不畅等等，但还有一个重要的原因，就是管理缺位、以法代管，没有说服教育管理的过程，只有执法的过程，用执法来实现管理。城管撵商贩，其实首先应该有一个管理教育劝说的过程，也就是要有人告诉商贩，这里不能摆摊，或者这里按什么规范摆摊，收商贩的摊子、车子应该是管理教育劝说无效后的一个执法的过程，但现在的实际情况是城管执法队员见到商贩,上去就是收摊子、车子，没有管理的过程，只有执法的过程，也就是常说的以罚代管。这样同时造成了城管与执法对象的直接对立，中间缺乏一个管理教育的缓冲地带。自然的，城管就站在了跟商贩利益博弈的第一线，成为运动员，而不是裁判员。而几乎其他所有的执法部门，在利益博弈双方的冲突中起的都是裁判的作用，是裁判员，而不是运动员。只有我们城管执法人员，由于管理缺位、以罚代管，所以站在了跟部分百姓博弈的第一线，作为博弈的一方，是运动员而不是裁判员。正是由于管理缺位、以罚代管造成的这种站位，所以城管成为博弈的另一方及同情者谴责的对象，继而成为舆论的焦点。

为解决这个问题，潍坊市城管执法局首先对占道市场的管理进行了管理前置、管罚分离、管理市场化、执法规范化的试点。

        他们对城区的若干占道市场，通过市场招标的形式，把市场秩序的管理职能交给了管理公司，由管理公司按照合同的规定，负责市场秩序的管理、市场环境的保洁。对确实不服从管理的人员，再由执法局依法处理。管理公司的管理人员，没有执法权，主要职责是通过服务拉近与相对人的关系，劝说他们守法，发现确实违法不改的，再报告执法人员。如他们把潍坊市寒亭区600多平方的一个占道市场，通过招标交由一家保洁公司中标管理，只有3个管理人员，就把整个市场管的井井有条，而且几乎没有跟经营者发生冲突。市场管理人员，经常帮经营者装车、卸货，打扫卫生，完全跟经营者打成一片，经营者通过跟管理者的交流和沟通，几乎没有不服从管理的。偶尔有冲突，执法局成了他们的裁判。

管理采取市场化以后，城市管理的相对人化零为整，由众多经营摊点变为单一的物业管理公司，执法局对摊点的行政管理也相应转化为管理公司对占道摊点的民事内部管理，克服了城管执法部门在城市管理中既当“运动员”又当“裁判员”的弊端，从而使管理变得更为简单、有效，管理效果十分明显。

从法律上看，执法局对管理公司的管理授权，可视为签订了行政合同。行政合同是行政主体行使国家管理权的一种具体行政行为，是行政机关与个人、组织之间为实现国家行政管理的某些目标而依法签订的协议。因此，执法机关依照一定法律程序授权管理公司对早市、夜市和摊点群等占道市场进行管理后，管理公司便取得了“总的占道经营单位”资格，也就确定了管理与被管理的关系。市场内各经营业户租用管理公司的摊位是一种民事关系，管理公司对各摊位经营户的管理依据是民事约定。因此，管理公司的管理是有法律依据的。

这样管理有几个好处：一是管理效果明显。由于市场机制的力量，管理公司的效益跟其管理效果挂钩，管理人员的收益跟其工作成绩挂钩，取得了明显的管理效果；

二是执法局退居二线，起裁判的作用，避免了跟相对人的直接冲突，跟相对人之间加了一个缓冲区，减少了社会矛盾；

三是执法局省出不少执法队员，缓解了人手紧张的矛盾；

四是管理公司通过收占道费，依法取得收益。

这种办法对早市、夜市和摊点群的管理比较有效，随着管理公司的进一步规范和实力的扩张，潍坊市执法局正逐步扩大试点范围，管理公司由管理一个市场，到管理一个或几个城市网格或单元，最后甚至可以是整座城市。